央行高官：如何监管数字货币

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央行高官：如何监管数字货币

本文来源《中国金融》杂志，作者中中国人民银行货币政策委员会秘书长温信祥、中国金融电子化公司陈曦，原文标题《如何监管数字货币》

上个世纪80年代密码学家David Chaum首次提出数字货币（Digital Currency）的概念；90年代，Chaum创建了最早的数字货币之一Digicash，Digicash可保证交易匿名；而2009年问世的比特币（BTC）则是第一个去中心化的数字货币，实现了之前密码学家们设想的一系列性质——匿名性、去中心化、不可篡改等。

根据国际清算银行2015年11月有关数字货币的报告，数字货币是一种数字形式的资产，具有一定的货币特征。数字货币可以用法定货币计价，由发行人发行并负责赎回。根据欧央行的定义，虚拟货币(Virtual Currency)是非央行、信用机构、电子货币机构发行的，在某些情况下可以作为货币替代物价值的数字表现。在欧央行2012年的报告里，“虚拟货币”被定义为一种数字货币。在中国，2013年12月5日发布的《关于防范比特币风险的通知》明确了比特币为“网络虚拟商品”，而不是货币。

数字货币魅影
信息技术的发展使金融科技发生着日新月异的变化。基于区块链的比特币，为金融科技的创新提供了重要的技术和应用支持，受到了越来越多的人的重视和追捧。在比特币总量有限、产出趋缓、市场避险情绪升温、投资人逐利天性等因素的驱动下，比特币的价格一再被推高，短短八年暴涨了500多万倍。截至2017年6月10日，以比特币为代表的数字货币总市值里程碑式地突破了1000亿美元。亚洲投资者为比特币等数字货币价格的疯涨作出了巨大“贡献”。过去一年新增的数千万比特币钱包平台注册用户，主要集中在中国、韩国和日本。2016年中国比特币交易量占据全球交易量的93%；2017年由于日本金融厅承认比特币，日本超越美国成为比特币交易量最大的国家，占比达40%；韩国以太币交易额超过了比特币交易额，以太币韩元交易量超过全球以太币总交易量的30%。

大量资金不断涌入数字货币市场，与之相关的ICO项目市场持续火爆。ICO（Initial Coin Offering）指基于区块链技术的首次公开募币，是创业公司绕过需要严格规范的风投资本或银行，为新的数字加密代币项目募集资金的过程。在ICO活动中，一部分代币被出售给项目的早期支持者，以换取法定货币或其他数字货币，通常是比特币。ICO项目参与门槛较低，缺乏监管，为初创企业提供了一种快速的融资方式；投资者对项目涉及的数字货币抱有未来升值的预期。

ICO市场喷薄而发。募币金额上，2017年全球ICO总融资额超过了初创企业通过传统风投公司获得的资金。在中国，据国家互联网金融风险分析技术平台发布的数据，2017上半年国内共有43家相关平台提供ICO服务，累计融资26.16亿元，参与人次累计10.5万人。募币速度上，ICO项目也享受着野蛮生长带来的“红利”。2017年6月，web浏览器创业公司Brave的BAT项目，其代币ICO在数十秒内便筹集到了3500万美元。而后，甚至相对不知名的项目Bancor，在数小时内也融到了价值1.53亿美元的以太币，创下了ICO的新纪录。

数字货币乱象
数字货币不断受到投资者的青睐，对不法分子也颇具吸引力。目前流行的数字货币非央行发行，理论上不受政府干预；其匿名性使它具有像现金一样隐藏交易的能力，这使得数字货币可以逃避监管政策。

犯罪分子将数字货币用于各种违法犯罪中。根据英国财政部2015年的一份风险评估报告，犯罪分子利用数字货币，多数是在进行线上市场的传统犯罪交易。数字货币交易所很容易成为洗钱、恐怖主义等的犯罪平台。2017年7月28日，美国政府对俄罗斯商人Alexander Vinnik提起控诉，罪名包括洗钱和使用BTC-e交易所的比特币交易进行违法犯罪活动。BTC-e交易所是世界上最大最早的虚拟货币交易所之一，涉嫌利用比特币为犯罪组织洗钱40多亿美元。

普通投资者投资数字货币一般会面临两类风险：一是数字货币本身的投机风险；二是不受监管的数字货币交易平台带来的风险。如果投资者购买的某数字货币在技术上并不具备数字货币特征，仅仅是挂数字货币之名的非法集资，那么风险就更大了。

数字货币具有投机风险。投资数字货币，更像是一种投机行为。由于缺乏实际兑换价值，且自身价值不以“货币锚”为基准，容易受到监管政策变化的影响，数字货币价格易发生巨幅震荡，普通投资者盲目跟风容易遭受重大损失。

数字货币交易所缺乏对消费者合法权益的保护，当出现非法经营、经营者携款潜逃时，投资者损失惨重。2013年，国内比特币交易平台GBL以遭黑客攻击为由突然“跑路”，用户直接损失超过2000万元。另外，交易平台的自身安全性存疑，网络安全防范不到位，容易受到黑客攻击，致使存储的数字资产被盗。2016年，香港比特币交易所Bitfinex近12万枚比特币遭窃，价值约7200万美元，最终解决方案是让用户平摊36%的损失。2017年，韩国最大比特币交易所Bithumb遭入侵，用户损失数十亿韩元，预计约有100名受害者将对Bithumb提起集体诉讼。由于法律缺乏和监管规定不明，即使损害被证明，交易平台对遗失的资金也难以判定法律责任并赔付。

近年来，匿名的数字货币成为勒索攻击的最新犯罪工具。比特币等数字货币的出现，一定程度上助长了勒索病毒的泛滥。网络安全公司Malwarebytes数据显示，勒索案件在网络攻击事件中的比例由2015年的17%上升到2016年的61%，其中2016年比特币勒索在黑客攻击模式中比例上升近50%。勒索病毒的传播给全球互联网造成了巨大破坏。2017年5月12日，全球爆发的勒索病毒“WanaCrypt0r 2.0”使至少99个国家的7.5万台计算机被感染。黑客索要比特币赎金，否则将删除所有资料。比特币勒索的危害不仅表现在造成直接的经济损失上，还因勒索攻击造成医疗卫生、教育、金融等行业公共服务中断，危害公众利益，甚至危及国家层面的网络安全。

比特币等数字货币的持续热炒，让国内外不法分子抓住人们欲快速致富的心理，利用数字货币概念，炮制传销骗局。人民银行货币金银局发布的《关于冒用人民银行名义发行或推广数字货币的风险提示》，引起了人们对数字货币传销及诈骗的重视。数字货币传销用“新概念”炒作，通过重奖拉人头，层层发展下线，打着创新的幌子，不改传销的本质；通过模仿比特币构建平台系统，操纵山寨币的产生及交易行情，吸引投资人购买，等时机成熟，再大量抛售；投资者损失惨重。而原始的比特币由去中心化的“挖矿”产生，不受任何人操纵。江苏省互联网金融协会出台的《互联网传销识别指南》（2017年版），已对26种数字货币非法传销项目进行了曝光，其中，维卡币已经被证实是一个全球性的传销骗局，在德国、印度，维卡币受到政府的严厉打击，全球多个国家均已对维卡币的传销行动发出警告。

ICO热度暴增，投资者范围不断扩大，过度炒作、哄抬价格、诈骗等问题逐渐暴露出来。因为缺乏对区块链技术的认知以及ICO项目技术门槛较高，所以即使投资者拥有全套项目的白皮书和开源代码也很难预判项目真实的运营情况和盈利前景；很多ICO项目的KYC（认识你的客户）和AML（反洗钱）标准的合规性并不严格，项目开发者是匿名的，资金没有托管钱包，无法防止恶意的项目开发者卷走资金；这些ICO项目处于监管灰色地带，投资者的权益得不到保障，容易成为ICO圈钱的受害者。

国际监管对策
越来越多的国家政府和央行将比特币等数字货币纳入本国的监管体系中，但监管进度和态度各不相同。美国、新加坡、日本对数字货币的监管走在了世界的前列。英国、加拿大、澳大利亚、瑞士等国家对比特币态度友好，认可其积极意义，正着手或已经制定监管法案来规范比特币行业的发展。出于降低洗钱风险和保护金融科技创新的考虑，俄罗斯、泰国由完全禁止比特币的使用转变为放松比特币监管。

各国监管机构以数字货币初创公司和数字货币交易平台为主要监管对象，以反洗钱、保护投资者正当权益为主要目标，主要监管形式有四种。一是以传统的货币转移法为依据，出台专门针对虚拟货币的监管法案。如纽约州发布的《数字货币监管法案》、加利福尼亚州通过的《虚拟货币商业统一监管法》、日本实施的《虚拟货币法案》。二是出台法律解释，将虚拟货币纳入传统的法案。如2017年欧盟议会（EP）发布第四版《反洗钱法》修改草案，将数字货币领域的反洗钱管控纳入其中。2017年佛蒙特州通过新法案，对虚拟货币进行了定义，更新了该州的货币交易规则，并补充到该州的货币转移服务法中。三是利用监管科技，解决数字货币领域的监管问题。如2017年欧盟投入500万欧元支持数字资产监控项目“Tools for the Investigation of Transactions in Underground Markets”，旨在为调查或减少与数字货币和地下市场交易相关的犯罪和恐怖主义提供技术解决方案。四是单独出台监管规则、文件等。如2013年人民银行等五部委联合下发《关于防范比特币风险的通知》，禁止金融机构和支付机构开展比特币业务，仅将比特币作为特定商品对待。

监管内容主要有以下五个方面。

一是对数字货币的法律性质进行归类，确立其法律地位。数字货币性质的认定一直是法律监管的核心问题。超过20个国家和地区对比特币等数字货币的合法地位进行了认定。不同的监管机构对其法律属性的认定不同。英国税务及海关总署(HMRC)把比特币定义为私人财产；美国国税局（IRS）将比特币归类为应纳税资产；在日本，比特币被定义为一种新型支付方式；澳大利亚则“允许数字货币被视为符合消费税的货币”。

二是监管ICO，保护投资者权益。ICO的监管进度与ICO的发展程度并不匹配。美国、新加坡在ICO监管中先后判定ICO代币属于有价证券范畴，将其纳入监管范围。在瑞士，数字货币公司不需要任何特定许可证书或审批。英国金融行为监管局（FCA）在2017年4月的论文中，对区块链和数字货币进行了讨论。中国等国家密切关注ICO监管问题，有关人员呼吁对ICO的监管应该被提上日程，但目前还没有明确的监管法案推出。

三是采用许可证制度，对数字货币初创公司的合法资格进行监管。纽约州金融服务局(NYDFS)于2015年6月发布了“BitLicense监管框架”，这使得纽约成为美国第一个正式推出定制比特币和数字货币监管的州，为美国其他州和其他国家监管虚拟货币树立了标杆。随后，美国华盛顿州、日本等也推出了类似的许可证制度，旨在保护消费者权益。这些许可证制度，以在比特币等数字货币领域运营业务的公司为监管对象，包含各种合规政策，如必须符合KYC和AML监管规定等。

四是将数字货币交易平台和私人用户纳入反洗钱法规，防止洗钱活动。绝大多数交易，比如数字货币和法币的兑换，是通过交易平台来完成的，而且对平台的监管难度小于对私人用户的监管，因此多数政府将交易平台作为反洗钱监管的重点。为提升监管效率，美国、日本将数字货币交易平台、支付公司等中介服务机构作为反洗钱监管重点。针对数字货币私人用户的反洗钱措施，主要集中在解决数字货币的匿名性，欧盟第四版《反洗钱法》修改草案通过数字货币用户实名化来监督数字货币的使用。

五是减免比特币交易税或制定监管豁免特权，放松对数字货币行业监管。为了鼓励金融创新，部分政府放松了对比特币等的监管。澳大利亚废除了比特币商品与服务税；欧盟对数字货币交易免征增值税；美国北卡罗来纳州和新罕布什尔州对数字货币部分商家制定了监管豁免的特权。

监管建议
数字货币作为金融科技领域的新事物，其监管既要有助于创业创新，又要把握监管时机和监管程度；既要注重防范风险，又要建立合法合规、创新友好的监管环境。结合我国具体国情，借鉴国际经验，我们给出对数字货币监管的一些建议。

一是建立健全数字货币监管框架。首先，监管态度选择上，把握金融监管、金融创新与金融风险之间的关系，对数字货币进行适度监管。其次，监管主体上，明确数字货币监管部门及职能; 监管客体上，明确数字货币市场上的不同角色，如数字货币交易平台、数字货币创业公司和投资者等。最后，监管方式上，根据数字货币的发展变化，选择有针对性的监管措施，比如确立数字货币行业标准，从源头上降低行业风险隐患；修改《反洗钱法》，将数字货币纳入反洗钱监管范畴。

二是对数字货币交易平台采用许可证制度，保护投资者权益，防止欺诈、洗钱、恐怖主义融资等活动。对交易平台的监管采用许可证制度；对备案管理、许可准入、反洗钱职责和流程、用户实名、大额交易限制等方面作出具体规定。在比特币交易与银行机构、支付机构间建立必要的风险防护屏障。

三是对数字货币初创企业引入“监管沙盒”，既保护投资者权益又支持金融创新。结合我国目前的金融环境，在数字货币产业引入“监管沙盒”，需考虑数字货币“监管沙盒”的预期目标和主体，即由哪类监管机构负责；根据被监管机构的创新风险、风险控制力、投资者权益保障等，选择“监管沙盒”的具体模式；构建数字货币“监管沙盒”的具体制度，如数字货币初创企业的准入制度、进驻期限、运行责任、“沙盒”内数字货币用户及投资者权益保障机制等。

四是做好对ICO的监管，重点保护投资者权益。明确ICO这种新型融资方式的法律规制，发布对参与ICO项目的数字货币交易平台的规范性指引、政策性建议和强制性法规，对发行人施行持续性信息披露和反欺诈责任条款，完善投资者权益保护等基础性法律规范。对于ICO，也可引入“监管沙盒”，解决ICO监管相对滞后的问题。同时，加大数字货币、区块链等相关知识的普及，使投资者了解ICO产业及投资风险，理性对待ICO项目的融资需求，减少非理性的投资行为和投机行为。

五是多种措施防范数字货币传销、诈骗。对借数字货币之名从事传销的行为，建议修订或加强禁止传销条例的司法解释；对数字货币交易平台进一步规范，明确其对交易货币是否承担监督义务；建立向社会公众发布数字货币交易潜在风险提示的常态化机制及数字货币投诉处理机制，进一步完善投资者权益保护。

六是发展监管科技。利用大数据、云计算、人工智能、机器学习、区块链等技术，对反洗钱、数字货币交易平台、ICO等进行合规性监管，提升监管效率。

七是加强国际监管合作。数字货币去中心化的特点要求各国监管机构协同监管。成员国之间应制定原则性监管法规，建立统一的数字货币国际纠纷解决机制，加强信息共享与交流，共同打击数字货币跨国犯罪活动。（本文为作者个人观点，不代表供职单位意见）