国常会聚焦PPP模式“痛点” 配套政策给力落地率

近期，政府部门已经在采取行动，试图加强政策协调。6月27日，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，旨在统筹协调政府购买服务改革，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题等小组成员覆盖发改委、财政部、民政部、人社部等多个部门。

PPP模式有望得到更多配套支持政策。

7月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，再次聚焦政府和社会资本合作模式（简称PPP模式）。会议明确表示，推广PPP模式，对促进供给侧结构性改革，促进稳增长、补短板、扩就业等具有重要意义。

针对PPP模式实践中的诸多“痛点”，国务院常务会议有了明确安排。会议厘清了有关部门职责，要求对各类社会资本一视同仁，推动供水、供气、供热等价格改革，要求完善财税优惠、用地招拍挂、融资支持、资本退出等配套政策，规范合作双方履约行为等。

当前发改委、财政部等部门从特许经营、PPP等各有侧重的角度推广，且PPP牵涉部门较多，地方实践上有一定混乱。

有接近决策层人士对21世纪经济报道记者表示，“厘清有关部门职责”很值得期待。

据财政部PPP中心数据显示，截止到5月底，全国共有总额达到10.4万亿的PPP项目。各地均存在不同程度的落地率较低的问题，其中部分受制于配套政策不到位。随着后续相关政策的出台，PPP项目落地率有望提高。

明确部门职责分工

国务院常务会议就推广PPP模式，已经召开多次会议。这次国务院常务会议听取政府和社会资本合作模式推广情况汇报，以期推动更有效激发社会投资活力。

会议认为，推广政府和社会资本合作模式，对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，推动大众创业、万众创新，发展新经济，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生，具有重要意义。

针对当前PPP模式实践中存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题，会议厘清了有关部门职责，并作出系列安排。

厘清有关部门职责，在业内人士看来很有必要。东部某省地方财政系统人士对21世纪经济报道记者表示，当前PPP立法，发改委搞了若干年特许经营法，财政部牵头在推PPP立法，如果这两个法同时出现，或者不尽合理，将来扯皮的事情会更多。

在不少业内人士看来，两部委推PPP的重点有所不同。发改委着力的特许经营模式，需要政府授权社会资本，属于政府行政权力范畴；而财政部力推的PPP模式，则强调政府和社会资本平等的身份，属于民事行为范畴。

近期，政府部门已经在采取行动，试图加强政策协调。6月27日，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，旨在统筹协调政府购买服务改革，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题等小组成员覆盖发改委、财政部、民政部、人社部等多个部门。

PPP模式中就有大量政府购买服务行为。国务院副总理张高丽任该领导小组组长，财政部部长楼继伟和中编办副主任李晓全任副组长，办公室设在财政部。

诸如发改委、财政部等部门在PPP模式应用中的职责，将有明确分工。接近决策层人士对21世纪经济报道记者表示，“部门职责厘清”的内容，很值得期待。

提高社会资本参与度

推广PPP，初衷之一在于吸引社会资本进入，借用社会资本在设计、建设、投融资、运营维护等方面专业优势，减少政府对微观事务的直接参与，推进国家治理体系和治理能力的现代化。但央企国企参与多、民间资本参与少的现实，与该初衷有所背离。

今年以来，我国民间投资增速加速下滑。为此，5月份国务院部署促进民间投资政策落实专项督查，督查小组发现地方推出的一些PPP项目不对民企开放，PPP项目总体落地率不高等问题。

此次国务院常务会议指出，要以推政府和社会资本合作促投融资体制改革，在公共服务和基础设施等领域进一步放宽市场准入，推进简政放权、放管结合、优化服务，对各类社会资本一视同仁。多推介含金量高的项目，减少和简化不必要的审批。

针对这种情况，各地也在陆续出台相关政策。7月8日，福建省人民政府出台文件，要求进一步做好PPP试点工作，为推动项目落地，福建省政府要求各地各部门要进一步简化项目流程，减少审批（审核）环节，建立PPP项目实施方案联评联审机制，对非实质性、非关键性内容和环节予以简化，提高工作效率，加快PPP项目推进速度。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

诸如自来水、污水处理等公用民生项目，项目后续现金收益等受公用品价格左右，未必能随人员、运营成本等同步上调，导致项目回报率较低，也是民间资本对一些PPP项目不感冒的原因之一。对此，国务院常务会议要求积极推进供水、供气、供热等价格改革。

完善配套政策

截止到5月底，各地推出PPP项目总额已超过10万亿元，但项目落地率总体仍不高。如截止到今年6月份，河南省财政厅项目库共有755个项目入库，总投资8770亿元，其中落地87个，总投资额1700亿元，总体落地率为11.5%。

诸多政策配套不健全，在一定程度上影响了PPP项目的落地。

有东部省份财政厅PPP中心相关负责人对21世纪经济报道记者表示，他们省前段时间PPP项目比较火，很多是通过“PPP+土地”捆绑政策的推动。但受制于国家对土地管理的政策，后续可能会对该方式进行规范。

土地是PPP模式中绕不开的一环。PPP项目招投标即便选定了社会资本，但根据国家土地管理办法，土地必须要走招拍挂程序，通过市场化方式拍卖土地，中标社会资本取得该土地使用权就存在一定变数。

多家中介咨询机构对21世纪经济报道记者表示，实践项目中，采用不同的方式来规避风险，但还是希望政策能进一步明确，避免后续审计等风险。

还有财税配套政策。此前，湖南省财政厅副厅长刘文杰接受21世纪经济报道记者采访时表示，PPP实践需要税收优惠政策支持。比如，原来属于政府的资产通过PPP的方式，变成社会企业后，经营环节需要交纳相应税收；还有如土地等资产转移时，需要交纳契税等——同样是提供公共服务，转变成社会企业后，税负加重了。

为此，国务院常务会议提出，根据政府和社会资本合作不同付费方式、运作模式，完善财税优惠、用地招拍挂、融资支持、资本退出等配套政策，探索项目经营权、收益权资产证券化，建立合理回报机制。