督查+立法 民间投资重要抓手PPP料迎高峰

中国民间投资在今年出现骤然反转，民间投资增速相较去年甚至“腰斩”，引发中央高度重视。PPP模式作为民间投资的重要方式得到越来越多的关注和重视，当下中央正在各地督查PPP情况，三季度发改委有望上交PPP立法草案。市场人士普遍预计，下半年PPP项目将迎落地高峰。

一声令下，近日国务院、发改委共派15个督察组奔赴30个省、区、市开展督查，督查内容就是李克强总理近日反复提及的民间投资问题，其中PPP项目落地情况是调研重点之一。

PPP项目的运行模式为国家设立项目，给予政策支持，私人机构投资，并进行运营管理，其目的在于调动民间资本参与社会投资建设。PPP模式在解决财政困难、活跃经济等方面有较大作用，能够在一定程度上弥补公共部门和私人部门的不足，普遍受到发达国家政府的青睐。从全球区域看，英国、德国、美国等欧洲国家的PPP最为发达。

PPP模式为民间资本参与社会投资提供了明确的途径，因此尤其在民间投资低迷的当下受到越来越多的关注和重视，并有望在今年下半年大力推进。

部委密集推动 PPP项目料迎落地高峰

2014年和2015年财政部陆续推出两批PPP项目。2014年底，财政部推出第一批PPP示范项目30个，总投资额为1800亿元。2015年9月，财政部推出第二批PPP示范项目206个，总投资达6589亿元，数量是第一批的近7倍，总投资额则是第一批的3.7倍。

5月13日，发展改革委副秘书长许昆林表示，财政部第三批PPP项目最将快于6月公布，预计至少6000亿投资额。

发改委、交通部日前联合印发的《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》提出，2016年—2018年，拟推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项，涉及项目总投资约4.7万亿，其中蕴藏巨大的PPP模式运作空间。

地方政府目前已经加紧行动。近日江西、云南、湖南、陕西等多个省市密集发布PPP项目，其中多个项目投资过亿。江西省向社会推介52个PPP项目，涵盖基础设施、公共服务和生态环保等领域，总投资881.3亿元；陕西省公布纳入全省PPP项目库的576个项目，总投资5837亿元；湖南省公布第三批省级PPP示范项目，总投资1713亿元；云南省公布了第一批42个省级PPP示范项目，总投资1907.22亿元，项目涉及交通、环保、水务、医疗、养老、教育、市政基础设施建设和保障性安居工程等8个领域。

从此次民间投资的督查规模也可窥见中央的重视程度。国务院与发改委全部派出督察组，发改委派出6个督查组分赴12个省、区、市，国务院派出9个督查组分赴18个省、区、市开展督查，即共调查30个省、区、市，全国除了西藏全部覆盖。

另据发改委网站24日消息，发改委稽查办已经对安徽省PPP项目实施情况进行了专项稽查调研，包括召开未签约单位调研座谈会、实地抽查等内容。这意味着，PPP的国家专项稽查已经正式开启，重点指向PPP政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。

同日，李克强总理在考察武汉中央商务区地下综合管廊时强调，要积极探索PPP模式，通过完善回报机制吸引更多社会资本参与地下管廊建设，有效避免城市路面动辄“开膛破肚”，消除“马路拉链”。

立法也在“跟上”。5月25日，发改委表示，牵头组织成立财政部和国务院法制办等国务院11个部委参加的立法工作领导小组，并组建覆盖各相关行业领域的立法专家组，积极研究采纳代表建议，争取今年第三季度将立法草案上报国务院。

市场人士普遍预计，下半年PPP项目有望迎来一波落地高峰。此前就有分析人士表示，2015年可以视作PPP政策储备年、政策推广年，2016年应是PPP大规模实施的一年。

项目多而落地率低 当前PPP存在什么问题？

近两年，中国政府大力推动PPP运行，已推出很多项目，然而落地效果不佳。财政部数据显示，截至2016年5月12日，目前各地政府已推出7835个PPP项目，总投资约8.8万亿元，上述PPP项目落地率仅约为21.7%。   

落地率低的原因，首先可以从国务院民间投资督查组反馈的结果中可见一斑。督查组发现当前民间投资存在的问题包括：民营企业存在融资难、融资贵问题；部分民企对国家鼓励民间资本投入的优惠政策获得感不强；民间投资存在“玻璃门”现象；企业审批事项偏多、周期偏长；一些政府和社会资本合作（PPP）项目设定门槛较高等。

目前一个普遍现状是，虽然许多PPP项目都由民间资本和国有企业共同参与竞争，但国有企业的中标率往往高于民间资本。四川远舰建设集团董事长杨远见表示，现在很多PPP项目就是为国有企业“量身定做”的，很少有民企参与的份儿，有的地方直接告知“优先考虑国企”。一方面是因为国企能从银行贷到更低成本的资金，另一方面政府也想避免引发道德风险质疑。“我们申请过很多PPP项目，都被以各种理由拒绝了。” 

另外，与欧美国家不同的是，中国正处于城市化飞速发达阶段，亟需大量的基础设施建设，因此当前中国的PPP项目多以基础设施为主。而基建项目普遍具有投入规模较大、投资回报预期不确定的特点，这给吸引民间投资带来了挑战。

基建项目的顺利执行需大额度、长期限贷款作为支持，这对社会资本的融资能力提出了较高要求，民企在这方面资金成本较高。

此外，基础建设项目的盈利前景高度依赖政府核定的收费标准或财政补贴，民企难以建立起明确稳定的盈利预期。

“打个比方，现在修一座收费的大桥，项目完成后是规定一辆车收5元钱还是10元钱，收10年还是15年？从盈利角度来说这个差别就非常大。”兴业银行首席经济学家鲁政委对凤凰财经表示。

这也点出了中国当前PPP项目民企积极性不高的重要原因——缺乏明确的法律框架来明确私人资本的权利，保护其利益。

此前专家和市场人士在PPP立法方面一直呼声较高，今年两会上也有代表建议加快政府与社会资本合作立法，将PPP上升到法律层面。发改委力争三季度将PPP立法草案上报国务院的表态正说明，PPP“有法可依”正驶入“快车道”。

鲁政委认为，中国当前处于城市化飞速发展、基础设施建设突飞猛进的阶段，这个时期就决定着，往往政府不得不面临较高的违约风险，即使这种风险是不含带任何恶意成分及道德判断的。“比如车不多时，在一条河上修一座桥就可以，但是后来车辆越来越多，一座桥已经显得非常拥挤，政府就不得不修第二座桥，但是修了第二座桥就影响了第一座桥的收益。这完全源于城市发展人民的需要，然而政府相对于此前就属于违约。那么违约之后如何善后，这个很重要，PPP的法律中一定要明确政府违约后的处理问题。”鲁政委表示，诸如大桥如何收费、收费多久的问题，这种公共收费标准也必须明确下来写入法律条目。

“其实一个PPP项目就像一个公司上市一样，需要充分披露相关的背景信息、潜在风险等。”鲁政委表示，地方政府应披露长期建设规划、相应风险，当政府出现违约时如何进行补偿等。尽可能做到老百姓、政府、社会资本的行为都可预期，对风险、收益也都可预期。