中央出台规定解决信访问题：推行律师参与接访

每半年至少1天到信访接待场所接待群众来访，省级领导干部首次有了明确的接访下访工作指标，中办和国办近日印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（下称《意见》）明确对此作出规定。

　　领导干部接访频率有要求

　　 老大难、老大难，老大出面就不难，老大出面解决老大难问题。 国家信访局副局长李皋曾在2013年11月的新闻发布会上对领导干部尤其是一把手的接访作上述表示。

　　其实，早在2009年，中办、国办转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个文件中，即对领导干部定期接访、下访、排查化解容易引发信访突出问题的重大矛盾纠纷作出规定。其中要求省级党委和政府的领导干部定期接待群众来访，但并未提出明确任务指标。

　　近日下发的《意见》对此明确提出量化指标：省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，接待群众来访。

　　防止以闹求解决等现象发生

　　《意见》还明确提出把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。重大疑难信访的突出问题，应该列入党委和政府督查机构督查范围。《意见》还强调，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。既依法保障人民群众参与社会治理和公共事务，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法。同时也要注重运用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷，防止以闹求解决、以访谋私利、无理缠访闹访等现象发生。

　　诉求构成纳入信访考核指标

　　始于2005年的全国信访大排名已于去年悄然取消。去年11月，李皋在新闻发布会上证实，从2013年2月起，通报由大排名改为针对各个地方进行 点对点、一对一 的情况通报。

　　近日公布的《意见》也明确，不再简单以信访数量多少作为信访工作的考核指标，这并不意味着对信访工作取消考核，《意见》中提出健全科学合理的信访工作考核评价体系，即对信访工作考核应在综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素后设置考核项目和指标，从而推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。

　　重大决策评估要听信访维稳意见

　　从源头上预防和减少信访问题发生，成为此次创新解决信访突出问题的重要着力点。

　　《意见》提出，将保障和改善民生作为预防和化解矛盾纠纷的基础性工作，更加注重落实好各项民生政策，优先保障民生支出。针对土地征用、房屋拆迁、劳动和社会保障等方面的突出问题，加强顶层设计，完善相关政策，全力推动落实。

　　《意见》要求，健全重大决策社会稳定风险评估机制，把社会稳定风险评估作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。在评估中要充分听取信访、维稳、综治等部门的意见。健全决策纠错改正机制，实时跟踪决策实施情况，及时了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，适时决定是否对决策予以调整或者停止执行。

　　焦点一

　　各级政府信访部门不再受理涉法涉诉事项

　　《意见》要求，按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

　　网上受理 增强透明度和公正性

　　完善民生热线、视频接访、绿色邮政、信访代理等做法，更加重视群众来信尤其是初次来信办理，引导群众更多以书信、电话、传真、视频、电子邮件等形式表达诉求，树立通过上述形式也能有效解决问题的导向。实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。

　　分级负责 一般不接待越级上访

　　把领导干部接访下访作为党员干部直接联系群众的一项重要制度，与下基层调查研究、深入联系点、扶贫帮困等结合起来，提高工作实效性。省级领导干部每半年至少1天、市厅级领导干部每季度至少1天、县（市、区、旗）领导干部每月至少1天、乡镇（街道）领导干部每周至少1天到信访接待场所，按照属地管理、分级负责的原则接待群众来访，省、市及其工作部门领导干部一般不接待越级上访。在坚持定点接访的同时，更多采取重点约访、专题接访、带案下访、下基层接访、领导包案等方式，把行政资源集中用于解决重大疑难复杂问题、检验施政得失、完善政策措施、加强督查问效上。

　　一站接待 推行律师参与接访

　　按照一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的要求，在市、县两级全部实行联合接访，减少群众信访成本，提高工作效率。加强对进驻联合接访场所责任部门的动态管理，做到信访问题突出的责任部门及时进驻，信访问题明显减少的责任部门有序退出；推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决。

　　维护秩序 信访中有违法交警方处理

　　严格落实《信访条例》关于 属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合 的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。各地可结合实际制定具体实施办法。依法维护信访秩序，对信访活动中的违法犯罪行为，由公安机关依法处理。

　　涉法涉诉 引导信访人向政法机关提出

　　按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。各级政府信访部门对涉法涉诉事项不予受理，引导信访人依照规定程序向有关政法机关提出，或者及时转同级政法机关依法办理。完善法院、检察院、公安、司法行政机关信访事项受理办理制度，落实便民利民措施，为群众提供便捷高效热情服务。完善诉讼、仲裁、行政复议等法定诉求表达方式，使合理合法诉求通过法律程序得到解决。

　　解读

　　诉讼与信访严格分离 扩大法律解决渠道

　　在中国政法大学副校长马怀德看来，应该扩大法律纠纷解决渠道的范围，提升司法公信力，建立有效的涉诉涉法信访终结制度。

　　目前信访类别有很多。有因对制度政策不满引发的信访，有涉诉涉法信访，还有投诉、控告、反腐方面的。其实，有些信访事项本来是不属于信访管辖范围内的。按照《信访条例》的规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，《意见》提出，要严格实行诉讼与信访分离。

　　依据什么标准进行分离呢？国家行政学院教授杨小军在去年10月出版的《中国法学》杂志上撰文称，要按照《信访条例》的范围受理案件，明确将法律性质的信访与非法律性质信访区分开来。

　　原则上，涉法涉诉的事项是有法律渠道可以进行解决的，但为何群众依然信 访 不信 法 呢？马怀德认为，原因是诉讼、复议、仲裁等法定救济渠道不是很畅通，甚至有司法不公和司法腐败，使得信访成为解决纠纷矛盾的主要方式。本来应该由法院解决的案件不能得到公正解决，老百姓只能通过上访解决；本来是法院应该受理的案件，法院不受理，老百姓投诉无门，也只能是选择信访；如果每个渠道要么解决不了，要么权威性不够，老百姓只能选择信上不信下，信大不信小，最后走上信访之路。

　　马怀德建议，必须要畅通法律救济渠道，树立司法权威，来把更多的纠纷矛盾吸引到法律渠道。要让老百姓理性地选择，把他们引导到既能够维护法律统一，保障法律权威，又能够比较有效地解决纠纷的法治轨道上来。

　　为此，应当扩大法律纠纷解决渠道的范围，提升司法公信力，降低司法成本，增强透明度，建立有效的涉诉涉法信访终结制度，唯有如此，才能赢得公众的信任，才能树立法治的权威，也才能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

　　焦点二

　　不简单以信访数量多少进行考评

　　根据需要 完善信访联席会议制度

　　《意见》要求，强化各级信访联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，形成整合资源、解决信访突出问题的工作合力。根据实际需要，及时调整成员单位组成和专项工作小组设置，进一步明确各自职责任务，建立健全相关工作制度。

　　疑难信访 建信访听证制度进行听证

　　综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导等办法，认真解决特殊疑难信访问题，做到诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理。

　　建立信访听证制度，对疑难复杂信访问题进行公开听证，促进息诉息访；规范信访事项复查复核工作，对已审核认定办结的信访事项不再受理；健全信访事项协商会办等制度，明确相关责任，加大化解 三跨三分离 信访事项力度。

　　信访考核 重点放在预防和解决问题上

　　改进和完善考核方式，综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，不简单以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。

　　解读

　　信访数量不能说明治理水平

　　中国政法大学副教授周青风表示，非正常上访数量的多少，并不能说明地区的治理水平，如果用信访数量搞排名，搞 一票否决制 ，并以此考核官员，这是一个很糟糕的制度。 如果只是把非正常上访的数量作为内部参考，了解民情，并调整治理手段，还可以理解。 周青风说， 如果作为评价机制，就很糟糕了。

　　周青风表示，《意见》提出健全考核评价机制，体现了对现行评估机制的反思，但仍然是 头痛医头脚痛医脚 的被动应对。她表示，政府改变了以往一刀切，单纯用数字考核官员的机制。

　　但她同时表示，《意见》中对于考核机制的表述并不明确，缺乏一个明确的导向。她认为，信访工作应该能够放开民意收集的渠道，允许充分的民意表达，同时把相应的问题引导至司法渠道加以解决。

　　周青风认为，如果要限制越级上访，需要保证畅通的司法解决渠道，同时保证基层政府能够解决问题。如果这两个要求不能满足，还会出现更多的唐慧妈妈事件。

　　看点一

　　重大疑难信访突出问题

　　列入党委政府督查范围

　　《意见》要求，健全统筹督查督办信访事项工作机制。建立健全党委和政府统一领导、信访联席会议组织实施、相关职能部门共同参与的督查督办工作机制，进一步加大解决和化解信访突出问题的力度。

　　对久拖不决、涉及面广、群众反映强烈、社会关注度高的重大疑难信访突出问题，列入党委和政府督查机构督查范围；采取有针对性的方法，加强对重点地区、重点领域、重点问题的跟踪督查和问效。各级党委和政府要支持信访部门开展督查，重视信访部门提出的改进工作、完善政策、给予处分等建议。

　　看点二

　　对群众反映问题推诿

　　扯皮的干部严肃追责

　　《意见》要求，各级党委和政府要把信访工作作为党的群众工作的重要组成部分和送上门来的群众工作，把创新群众工作方法、解决信访突出问题列入重要议事日程，定期研究部署，认真组织推动。加大问责力度，对损害群众利益、造成信访突出问题的，对群众反映的问题推诿扯皮、不认真解决造成不良影响的，严肃追究责任。

　　各级党委和政府要重视和加强信访干部队伍建设，根据形势任务需要，不断充实信访工作力量。完善后备干部、新提拔干部和中青年干部到信访部门、信访干部到基层一线挂职锻炼制度；选拔群众工作经验丰富的干部到信访部门工作。